灵宝市人民政府

行政复议决定书

灵政复决字〔2023〕12号

申请人：杨某

委托代理人：董某，河南某律师事务所律师

被申请人：灵宝市自然资源和规划局

法定代表人：王赞丽，该局局长

申请人杨某不服被申请人灵宝市自然资源和规划局2022年7月11日作出的编号为灵自然资执罚〔2022〕1004号行政处罚决定书，于2022年7月22日向本复议机关申请行政复议。本复议机关受理后，于2022年7月26日向被申请人送达灵政复答字〔2022〕27号行政复议提出答复通知书及行政复议申请书副本。被申请人在法定期限内向本复议机关提交了其作出编号为灵自然资执罚〔2022〕1004号行政处罚决定书的证据材料、依据，同时提交了书面答复。由于该案情况复杂，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款之规定，本复议机关于2022年9月19日启动延期审理程序，并向双方当事人送达了灵政复延字〔2022〕4号行政复议延期通知书。

灵宝市自然资源和规划局于2022年6月23日针对安某（另一案件被处罚人）作出灵自然资执罚〔2022〕1003号行政处罚决定书。安某对此行政处罚决定不服，向灵宝市人民法院提起诉讼，灵宝市人民法院于2022年8月依法将该案件移送至郑州铁路运输法院。郑州铁路运输法院经审理后，于2022年12月22日作出（202X）豫7101行初XXX号行政判决，判决如下：一、撤销被告灵宝市自然资源和规划局作出的灵自然资执罚〔2022〕1003号《行政处罚决定书》；二、责令被告灵宝市自然资源和规划局于本判决生效之日起六十日内对原告安某的行为重新作出处理决定。灵宝市自然资源和规划局对此判决不服，向郑州铁路运输中级法院提起上诉。郑州铁路运输中级法院于2023年3月24日作出（2023）豫71行终XX号行政判决书,判决驳回灵宝市自然资源和规划局对安某的上诉，维持原判。

本复议机关在审理杨某案件过程中发现：该案件与安某案件属于同一类型案件，本案审理需要以安某案件的审判结果为依据，而安某案件尚未审结，故本复议机关依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第七项之规定，于2022年10月17日作出灵政复中字〔2022〕3号行政复议中止通知书，并送达相关当事人。2023年3月24日,郑州铁路运输中级法院针对安某案件作出终审判决，该判决现已生效，故本复议机关于2023年4月18日作出灵政复字〔2023〕1号行政复议恢复审理通知书，恢复了对杨某案件的审理，并依法送达双方当事人。

申请人称：我请求依法撤销被申请人作出的灵自然资执罚〔2022〕1004号行政处罚决定。具体事实与理由如下：

一、被申请人认定我违法所得为282240元无事实依据。

被申请人在计算该部分时应当进行缩小解释，非法所得系我实际获得的款项，应当扣除我支付的土地租金等必要的支出。结合某省某市某区人民法院作出的已经生效的（2021)粤0113刑初XXX号刑事判决，该判决在认定违法犯罪所得时，将失足妇女获得的款项部分扣除，没有认定为被告人的违法所得。三门峡市司法机关作出的生效判决书对于并非被告人实际所得的部分认定为违法所得即扣除违法行为必要的开支之后方可认定为违法行为的实际违法所得。我国刑事处罚要严于行政处罚，在刑事处罚中已经剔除的部分，我在听证程序中已经提供了生效法律文书，并阐明了扣除我必要的支出后再认定违法所得更为妥当。但是被申请人仍然仅将我获得的收款进行简单的相加来认定违法所得，明显认定错误。

二、被申请人既认定了我非法占用土地又认定我非法采矿系事实认定错误，对于具有吸收关系的行为进行了二次评价。

被申请人作出的灵自然资执罚〔2022〕1004号行政处罚决定认定了我既构成非法占用土地又存在非法采矿行为，在被申请人向我送达该行政处罚事先告知书第四页综上部分清楚的标明为“鉴于你已经停止了开采砂石资源的行为”。通过该表述被申请人的执法人员认定本案中我的违法行为仅为非法开采砂石。同时在听证会中，其执法人员也表述不扒开土地无法开采砂石及我主观目的是开采砂石。本案中，对于涉及土地事宜，因我主观系采砂，只有将土地扒开方可采砂，采砂行为已经将扒开土地行为进行了吸收。在本案中被申请人对于扒开土地和采砂行为二者明显具有吸收关系的行为进行了双重评价，无法律依据。

三、被申请人依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条对我进行处罚，明显证据不足，适用法律错误。

被申请人在作出的灵自然资执罚〔2022〕1004号行政处罚决定中所罗列的证据1:10000土地现状图（局部）、灵宝市某镇土地利用总体规划图（局部）(2010--2020)灵宝市某镇永久基本农田局部图在本案中不能作为证据使用。首先，依据《中华人民共和国土地管理法》第四条规定对于违反土地总规划的行为进行处罚，而不是对于现状类进行处罚。其次，本案中涉及的某镇已经划归城区，其应当适用灵宝市城市总体规划。第三，在听证中，我向被申请人提交了灵宝市城乡总体规划（2016--2035)中心城区用地规划图，被申请人对于该份证据真实性、合法性、客观性没有异议。在我所提交的证据中，案涉土地性质于2018年已经规划为二类居住用地，并非被申请人所认定的现状土地性质。第四，即使不存在二次评价的前提下，被申请人仅适用《中华人民共和国土地管理法》第七十五条的规定进行处罚即可，但是，被申请人不但适用了《中华人民共和国土地管理法》，又适用了《中华人民矿产资源法》对我进行处罚，明显适用法律错误。

四、被申请人对于我的处罚明显不合理、不合法。

被申请人向我送达的灵自然资执告〔2022〕1004号行政处罚事先告知书中明确“已经停止开采砂石资源的行为”，且我在收到行政处罚事先告知书之前已经积极覆土并已经种上了树木，目前树木已经全部成活。我已经主动积极的减轻和消除违法后果。依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条规定，当事人有下列情形之一，应当从轻或者减轻行政处罚：(一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的。但是，被申请人无视上述法定情节，反而对我进行顶格处罚。该处罚明显对我不合理、不公平，也违背了行政处罚“教育为主、惩罚为辅”的基本原则。

五、被申请人作出的行政处罚决定程序严重违法。

依据被申请人作出的灵自然资执罚〔2022〕1004号行政处罚决定，并结合被申请人向我送达的编号为灵自然资执告〔2022〕1004号行政处罚事先告知书，充分证实了被申请人对于我涉嫌的非法采矿违法行为于2022年1月14日已经立案调查，被申请人于2022年6月9日向我送达了《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证告知书》，被申请人于2022年6月24日组织了听证，于2022年6月29日形成了行政处罚听证报告书，于2022年7月11日才作出〔2022〕1004号行政处罚决定。依据《中华人民共和国行政处罚法》第六十条规定“行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。”在我申请听证期间，被申请人的执法人员并没提供法定的可以超过九十日作出行政处罚的法律依据。从被申请人2022年1月14日立案调查到2022年7月11日被申请人作出行政处罚，该期限已经远远超过法律规定的九十日。被申请人在已经超过九十日的情况下，作出行政处罚明显程序违法，其程序违法直接导致实体违法，从而作出违法处罚。

综上所述，我认为被申请人对于我作出的行政处罚决定认定事实错误，适用法律错误，且存在二次评价。在我明显存在法定从轻或减轻的情节下，被申请人没有减轻或从轻处罚，反而是顶格给予处罚。同时被申请人作出的行政处罚严重程序违法。希望复议机关依法撤销被申请人作出的灵自然资执罚〔2022〕1004号行政处罚决定。

被申请人书面答复辨称：因杨某对我局作出的灵自然资执罚〔2022〕1004号行政处罚决定提出行政复议，现答复如下：

一、行政处罚决定认定申请人违法所得为282240元并无不当。

《国土资源违法行为查处工作规程》第9.2.6.2条规定“对无证开采和越界开采的，违法所得数额应当按照销售凭据确定；没有销售凭据的，按照违法行为发生时当地原矿的市场价格计算，不扣除开采成本”。杨某在灵宝市某镇某村（某厂南约500米处附近）采挖砂石资源并销售，违法所得282240元，该事实有杨某本人陈述、我局调查材料和公安机关提取的有关人员的银行卡、支付宝、微信等转账交易记录在案佐证，事实清楚。杨某认为应扣除其开支缺乏法律依据。

二、行政处罚决定不存在对杨某违法行为二次评价问题。

《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”杨某未经批准擅自占用土地采挖砂石，其行为既违反《中华人民共和国土地管理法》造成土地破坏，又违反《中华人民共和国矿产资源法》造成矿产资源流失，系同一个违法行为违反多个法律规范应予处罚情形，我局根据其违法行为的性质、情节，合并处罚并对罚款按照数额高者执行，符合法律规定，不存在二次评价问题。

三、行政处罚决定适用土地管理法第七十七条对申请人进行处罚，适用法律正确。

灵宝市城乡总体规划（2016-2035)只是城乡发展的宏观规划，并非土地利用的具体规划。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。《国土资源违法行为查处规程》对违法占用地类的认定有明确规定，即将违法占地界址范围与土地利用现状图进行套合比对。故我局根据某镇土地利用总体规划图、某镇永久基本农田局部图判断杨某违法占地类别，并依据土地管理法第七十七条进行处罚，适用法律正确。杨某占用非耕地采砂，其违法行为不适用土地管理法第七十五条。

四、行政处罚决定对杨某顶格处罚符合法律规定。

杨某非法占地采砂案是省委第九生态环境保护督查组交办的第16批群众举报件，在全省乃至全国影响重大。在我局立案调查中，杨某不但不积极配合，反而虚假陈述、与相关人员串供、提供假证据等，致使案件调查一度陷入困境，影响恶劣。后灵宝市委市政府为此成立了纪委、公安、自然资源等部门组成的联合调查组，投入大量的人力物力，克服重重困难才使案件得以进展。杨某迫于法律威慑，虽对非法占用的土地进行了一度程度的覆盖，但结合其违法行为的程度、情节及后果，不足以对其从轻处罚。我局根据灵宝市违法占地行为的高发态势，对违法占地行为从严从重顶格处罚，完全符合法律规定。

五、行政处罚决定程序合法。

《行政处罚法》第六十条规定“行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。”，《国土资源违法行为查处工作规程》第12.5条规定“案件查处过程中的鉴定、听证、委托其他部门的认定、公告、邮递在途等时间不计入前款规定的期限；涉嫌犯罪移送的，等待公安机关、检察机关作出决定的时间，不计入前款规定的期限”。我局在办理案件过程中，严格执行相关时限，依法报延报批，不存在程序违法情况。

综上所述，我局作出的行政处罚决定事实清楚，证据充足，适用法律正确，应予维持。

本复议机关经审理查明：2022年1月14日，被申请人灵宝市自然资源和规划局接到省委第九生态环境保护督察组交办群众举报案件，群众反映“灵宝市某镇某村污水处理厂南边，村民许某把自己承包的十几亩林地转包给许璞开挖河沙。三、四天前开始每晚开挖河沙1、2亩，挖完后用土回填。每晚开挖出的河沙大约有3千方，然后用渣土车运送至某沙场。”。被申请人当日即填报违法线索登记表及立案呈批表（编号：灵自然资执立〔2022〕1004号），对本案进行立案，并组织执法人员实地核查。经调查发现，2008年9月30日，灵宝市某镇某村村委与该村村民许某签订土地承包合同书，将该村位于灵宝市某镇某村某河东岸的30亩村集体土地承包给许某，承包期限16年（自2008年9月30日起至2024年9月30日止）。2021年11月，许某与杨某签订土地承包转包协议书，杨某承包位于某镇某村涧河东岸约10亩土地（包括涉案土地），承包期限5年（自2021年11月1日起至2026年10月31日止）。2022年1月，杨某未经批准，擅自占用该集体土地（土地类型为园地）约600平方米采挖砂石资源，其行为涉嫌非法占用土地和无证开采砂石资源，被申请人于2022年1月14日向申请人杨某送达《责令停止违法行为通知书》（编号：灵自然资执责停〔2022〕004号），责令杨某立即停止违法行为，听候处理 。被申请人经过调查、核查、土地勘测、申请鉴定、询问、听证、处罚前告知等程序，于2022年7月11日作出编号为灵自然资执罚〔2022〕1004号行政处罚决定书并送达申请人，后因行政处罚决定书中金额存在笔误，被申请人于2022年7月20日向申请人出具行政处罚决定书补正告知书，对原行政处罚决定进行了补正。该决定书决定对杨某未经批准非法占用土地和未取得采矿许可证无证开采砂石资源的行为合并作出如下处罚：1、责令停止无证开采矿产资源；2、责令退还非法占用的1534平方米其他非耕地的农用地；3、对非法占用的1534平方米其他非耕地的农用地处以每平方米800元的罚款，计：壹佰贰拾贰万柒仟贰佰元整（¥：1227200.00）；没收违法所得：贰拾捌万贰仟贰佰肆拾元整（¥：282240.00）；罚没共计：壹佰伍拾万玖仟肆佰肆拾元整（¥：1509440.00）。申请人对该行政处罚决定书不服，于2022年7月22日向本复议机关申请行政复议。

本复议机关认为：灵宝市自然资源和规划局属于县级自然资源主管部门，有权处理本行政区域内的土地违法、无证采矿等行为，但在办理行政案件过程中，应查清违法事实，严格规范程序，正确履行职责。本案争议的主要焦点为对申请人杨某行为的认定，即申请人是否存在非法占用土地的违法行为。根据郑州铁路运输中级法院已经生效的（202X）豫71行终XX号行政判决书，非法占有土地行为应当符合《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款规定:“未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地整体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”，具体来讲，主要包括两个方面：一是未经审批或采取欺骗手段骗取用地审批而占用土地的；二是占用土地涉及农用地改为建设用地，未取得农用地转用审批或采取欺骗手段骗取农用地转用审批的。具体到本案，申请人杨某确实存在无采矿许可证擅自在其承包的某村集体土地（土地类型为园地）采挖砂石的行为，但其不符合《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款规定的“非法占用土地”的情形，其行为不属于未经审批或采取欺骗手段骗取农用地审批的而占用土地的情形，亦不属于占用土地涉及农用地改为建设用地的情形，故灵宝市自然资源和规划局行政处罚决定书中认定杨某“非法占用土地”属于事实不清、证据不足，进而导致被申请人依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五十七条等规定对杨某作出处罚决定，显然属于适用法律法规错误。

另外，依据《中华人民共和国行政处罚法》第六十条“行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。”及《国土资源违法行为查处工作规程》第12.5条“案件查处过程中的鉴定、听证、委托其他部门的认定、公告、邮递在途等时间不计入前款规定的期限；涉嫌犯罪移送的，等待公安机关、检察机关作出决定的时间，不计入前款规定的期限”之规定，被申请人从2022年1月14日立案到2022年7月11日作出行政处罚决定，除去被申请人向河南省自然资源厅申请对杨某非法采矿造成矿产资源破坏价值进行鉴定到出具鉴定结果的时间（2022.3.2——2022.4.8）及听证程序所用的时间（2022.6.9——2022.6.24），即使被申请人于2022年3月13日履行了延期办理申请手续，该案办理期限也已经超过90日的法定办结期限，故本案程序违法，本复议机关予以指出。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项之规定，本复议机关决定如下：

撤销灵宝市自然资源和规划局作出的编号为灵自然资执罚〔2022〕1004号行政处罚决定书，并责令其在本行政复议决定书生效之日起60日内，对杨某的行为重新作出处理决定。

如不服本复议决定，可在接到本复议决定书之日起十五内向人民法院提起行政诉讼。

2023年5月10日